近日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式公布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》)?!吨笇?dǎo)意見(jiàn)》是落實(shí)全國(guó)金融工作會(huì)議、中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議、中央全面深化改革委員會(huì)第二次會(huì)議既定的把國(guó)有企業(yè)降杠桿作為重中之重部署的具體舉措,也是打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)總體戰(zhàn)略的重要組成部分。
要在2020年以前打贏防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn),切實(shí)降低我國(guó)經(jīng)濟(jì)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,必須有針對(duì)性地下大力、出硬招,切實(shí)降低國(guó)有企業(yè)杠桿率。為此,《指導(dǎo)意見(jiàn)》在國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的目標(biāo)、對(duì)象范圍、效果評(píng)判、節(jié)奏、措施、組織實(shí)施及文件定位方面提出了有針對(duì)性和綜合性的要求,確保國(guó)有企業(yè)降杠桿取得實(shí)效。
長(zhǎng)短兼顧定目標(biāo),標(biāo)本兼治評(píng)效果
在目標(biāo)上,既強(qiáng)調(diào)了短期必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),也提出了長(zhǎng)期要保持的目標(biāo)。黨中央、國(guó)務(wù)院提出要在2020年以前打贏防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn),這要求作為降杠桿重點(diǎn)工作的國(guó)有企業(yè)必須在2020年以前取得實(shí)效。因此,《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出,全國(guó)國(guó)有企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率在2020年末要較2017年末下降2個(gè)百分點(diǎn)左右;同時(shí),《指導(dǎo)意見(jiàn)》也提出了長(zhǎng)期性目標(biāo),要求在2020年后國(guó)有企業(yè)平均資產(chǎn)負(fù)債率要基本保持在同行業(yè)同規(guī)模企業(yè)的平均水平。這種長(zhǎng)短兼顧的設(shè)計(jì)不僅可短期內(nèi)推動(dòng)國(guó)企降杠桿取得實(shí)效,也確保了長(zhǎng)期內(nèi)國(guó)企杠桿率不會(huì)降后復(fù)升。
在效果評(píng)判上,既強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)降杠桿的直接效果,也注重國(guó)有企業(yè)深化改革的效果。國(guó)有企業(yè)杠桿率是我國(guó)企業(yè)部門(mén)杠桿率高企的重要原因,2020年底前有效降低國(guó)有企業(yè)杠桿率是打贏防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要組成部分,必須完成。但也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到,國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高、資產(chǎn)回報(bào)率低并存的現(xiàn)象是表象,根上還是國(guó)有企業(yè)預(yù)算軟約束所導(dǎo)致的治理結(jié)構(gòu)不完善和運(yùn)營(yíng)低效;《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)此做了精心的設(shè)計(jì),要求國(guó)有企業(yè)通過(guò)開(kāi)展混合所有制改革、增加股權(quán)融資、市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股等措施推動(dòng)降杠桿,這實(shí)際上意味著“倒逼”國(guó)有企業(yè)通過(guò)上述措施轉(zhuǎn)變發(fā)展模式和切實(shí)深化改革,最終建立國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債自我約束的長(zhǎng)效機(jī)制。
全覆蓋而不一刀切,節(jié)奏快而兼有統(tǒng)籌,外力推而促內(nèi)力強(qiáng)
在對(duì)象范圍上,既強(qiáng)調(diào)全面覆蓋約束,也強(qiáng)調(diào)分類(lèi)約束、因企約束?!吨笇?dǎo)意見(jiàn)》的約束對(duì)象范圍是全部國(guó)有企業(yè),包括中央國(guó)企和地方國(guó)企、金融企業(yè)和非金融企業(yè)以及地方政府融資平臺(tái)公司等,只要資產(chǎn)負(fù)債率高、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大,都應(yīng)按照要求降低資產(chǎn)負(fù)債率。同時(shí),《指導(dǎo)意見(jiàn)》也充分考慮到了不同行業(yè)和不同企業(yè)的異質(zhì)性特征,除對(duì)金融類(lèi)、郵政、鐵路總公司等企業(yè)做特殊性要求外,主要是分行業(yè)劃定資產(chǎn)負(fù)債率預(yù)警線和重點(diǎn)監(jiān)管線,以體現(xiàn)行業(yè)差異性;對(duì)發(fā)展前景好償債風(fēng)險(xiǎn)不高但資產(chǎn)負(fù)債率較高的企業(yè),《指導(dǎo)意見(jiàn)》也做了安排,如提出將根據(jù)企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率是否超過(guò)預(yù)警線和重點(diǎn)監(jiān)管線作為標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí),綜合考慮企業(yè)流動(dòng)比率、速動(dòng)比率、利息保障倍數(shù)等輔助性指標(biāo)評(píng)判企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),再確定重點(diǎn)關(guān)注名單和重點(diǎn)監(jiān)管名單,并依據(jù)名單施加不同的約束措施。這些差異性安排的目的,就是要盡可能對(duì)高資產(chǎn)負(fù)債率、高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)約束,避免“一刀切”對(duì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)形成“誤傷”。
從節(jié)奏上看,既強(qiáng)調(diào)積極嚴(yán)格約束,又強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌穩(wěn)妥約束。積極嚴(yán)格方面,《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了2020年前降低2個(gè)百分點(diǎn)左右的硬性要求,對(duì)列入重點(diǎn)關(guān)注名單和重點(diǎn)監(jiān)管名單的企業(yè)加大考核力度,對(duì)列入重點(diǎn)監(jiān)管名單的企業(yè)又額外施加原則上不得新增金融債務(wù)等更為嚴(yán)格的約束。統(tǒng)籌穩(wěn)妥方面,《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界,防止政府隱性債務(wù)過(guò)多由企業(yè)承擔(dān),同時(shí)強(qiáng)調(diào)了政府要多渠道增加國(guó)有企業(yè)資本,當(dāng)以破產(chǎn)方式降低國(guó)有企業(yè)杠桿率時(shí),還要做好相關(guān)的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作,確保資產(chǎn)負(fù)債約束的節(jié)奏穩(wěn)妥有序。
從約束措施上看,既強(qiáng)調(diào)外部力量約束,也突出企業(yè)內(nèi)部自我約束。外部約束是硬約束,是內(nèi)部約束發(fā)揮作用的助推力。《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的外部約束包括,國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)要明確重點(diǎn)關(guān)注名單和重點(diǎn)監(jiān)管名單;列入重點(diǎn)監(jiān)管名單的企業(yè)還要明確降低資產(chǎn)負(fù)債率的目標(biāo)和時(shí)限,不得實(shí)施推高資產(chǎn)負(fù)債率的投資,金融機(jī)構(gòu)原則上不得新增債務(wù)融資,等等。在外部硬約束的“壓力”下,《指導(dǎo)意見(jiàn)》要求企業(yè)啟動(dòng)相應(yīng)的內(nèi)部約束措施,如合理設(shè)定自身資產(chǎn)負(fù)債率水平和負(fù)債結(jié)構(gòu),加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債約束日常管理,強(qiáng)化對(duì)子企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束,特別是要推動(dòng)企業(yè)降本增效和增強(qiáng)內(nèi)源性資本積累能力。
組織實(shí)施體系完整,政策文件體系協(xié)調(diào)
從組織實(shí)施上看,既強(qiáng)調(diào)企業(yè)是落實(shí)資產(chǎn)負(fù)債約束的第一責(zé)任主體,又突出國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)管理部門(mén)、牽頭部門(mén)、審計(jì)部門(mén)和各級(jí)人民代表大會(huì)各司其職。資產(chǎn)負(fù)債約束的終端主體是國(guó)有企業(yè)自身,因此,對(duì)落實(shí)資產(chǎn)負(fù)債約束不力的國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人及負(fù)有直接責(zé)任人員,《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出要從嚴(yán)從重處罰。除企業(yè)外,《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)外部約束力量的組織實(shí)施也做了周密安排,如,國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束牽頭部門(mén)要負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、檢查督導(dǎo)和監(jiān)督問(wèn)責(zé);國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)履行出資人責(zé)任或管理責(zé)任的國(guó)有企業(yè)分解任務(wù)指標(biāo)、細(xì)化要求、加強(qiáng)指導(dǎo)和嚴(yán)格考核;審計(jì)部門(mén)對(duì)各政府部門(mén)和企業(yè)落實(shí)情況依法獨(dú)立開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督,確保資產(chǎn)負(fù)債約束落實(shí)到位;各級(jí)人民政府定期向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束情況。由此,《指導(dǎo)意見(jiàn)》形成了企業(yè)—政府—人民代表大會(huì)聯(lián)動(dòng)的全方位國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束組織實(shí)施體系。
從文件定位上看,既有自身特點(diǎn),又與已出臺(tái)文件協(xié)調(diào)配合。《指導(dǎo)意見(jiàn)》是專(zhuān)門(mén)針對(duì)國(guó)有企業(yè)降杠桿的政策措施,直接明確了降低國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率的目標(biāo)和時(shí)限,這是其最鮮明的特征。同時(shí),《指導(dǎo)意見(jiàn)》也與已出臺(tái)的多項(xiàng)政策措施形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政策體系,共同發(fā)揮對(duì)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的作用,如,《關(guān)于積極穩(wěn)妥降低企業(yè)杠桿率的意見(jiàn)》及附件《關(guān)于市場(chǎng)化銀行債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》所提出的債轉(zhuǎn)股、兼并重組、依法破產(chǎn)等措施也是國(guó)有企業(yè)降低資產(chǎn)負(fù)債率的重要方式;又如,金融機(jī)構(gòu)可按照《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合授信管理辦法(試行)》要求對(duì)列入重點(diǎn)關(guān)注名單企業(yè)實(shí)施聯(lián)合授信約束;再如,“僵尸企業(yè)”多為高負(fù)債國(guó)有企業(yè),國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束與現(xiàn)有的處置“僵尸企業(yè)”工作也將實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合等等。
降低國(guó)有企業(yè)杠桿率是降杠桿工作的重中之重?!吨笇?dǎo)意見(jiàn)》作為國(guó)有企業(yè)降杠桿的綱領(lǐng)性綜合性文件,無(wú)疑將成為推動(dòng)國(guó)有企業(yè)降杠桿的實(shí)招硬招。在確保2020年前打贏防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的戰(zhàn)略背景下,《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)和實(shí)施正當(dāng)其時(shí)。下一步,各相關(guān)黨政部門(mén)、國(guó)有企業(yè)及金融機(jī)構(gòu)要切實(shí)按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求開(kāi)展工作,確保國(guó)有企業(yè)降杠桿取得實(shí)效,降低宏觀債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),推動(dòng)資金要素配置效率提升,促進(jìn)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康和高質(zhì)量發(fā)展。
(作者單位為國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所)
關(guān)鍵詞: 資產(chǎn)負(fù)債 國(guó)有企業(yè)
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