進一步防范化解債務(wù)風險,首先要厘清政府與企業(yè)的責任歸屬,明確各級政府和交通投融資平臺的責任。其次,應(yīng)出臺短中長期的發(fā)展規(guī)劃,“開前門堵后門”,避免出現(xiàn)債務(wù)違規(guī)情況。
“十三五”期間,在公路行業(yè)體制改革持續(xù)推進、國企改革加速的背景下,以高速公路為代表的公路建設(shè)運營管理模式進一步完善,市場競爭導(dǎo)致企業(yè)合并重組趨勢十分明顯,由一到兩家省內(nèi)大型國有企業(yè)承擔省內(nèi)高速公路運營的態(tài)勢已經(jīng)明朗。與此同時,依然有不少關(guān)乎企業(yè)生存和發(fā)展的問題亟待解決。
省級交通集團發(fā)展現(xiàn)狀
截至2020年末,國內(nèi)省級交通集團已超過25家(部分未公開信息未納入),初步形成了交通領(lǐng)域“一省一平臺”的大交通運作格局。
財務(wù)狀況
根據(jù)公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計,各省交通集團累計規(guī)模超過10萬億元,平均單家超過4000億元,往往會成為地方最大的國有企業(yè)集團。同時,負債總額達到6.6萬億元,平均單家2766億元,也大多成為地方債務(wù)最大的國有企業(yè)集團。凈資產(chǎn)總額約3萬億元,一般是地方資本實力最雄厚的國有企業(yè)集團,總體平均資產(chǎn)負債率65%,行業(yè)總體債務(wù)水平與2020年末全國國有企業(yè)資產(chǎn)負債率均值(64.0%)相比較,基本相當。
以山東省為例,2020年9月,原山東高速集團有限公司與原齊魯交通發(fā)展集團有限公司合并,組建形成國內(nèi)最大的交通集團,總資產(chǎn)達到10707億元,凈資產(chǎn)高達2805億元(扣除永續(xù)債)。
▲表1 截至2020年末國內(nèi)主要省級交通集團的財務(wù)狀況 (億元)
▲表2 截至2020年末國內(nèi)主要省級交通集團的財務(wù)狀況描述性統(tǒng)計 (億元)
盈利情況
根據(jù)公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計,25家交通集團的平均營業(yè)收入為482億元,平均凈利潤8億元。從營業(yè)利潤角度看,盈利能力最強的是浙江交投,是國內(nèi)唯一一家營業(yè)利潤超過百億元的交通集團。有8家交通集團的營業(yè)利潤為負數(shù),另外,湖南高速、甘肅公航旅依靠營業(yè)外收入(補貼等)勉強維持凈利潤為正數(shù)。由此可見,國內(nèi)省級交通集團的盈利現(xiàn)狀呈現(xiàn)兩極分化的情形,發(fā)達省份依靠高質(zhì)量的路產(chǎn)和相關(guān)多元化主業(yè),保持著高質(zhì)量增長,經(jīng)濟落后省份往往呈相反態(tài)勢。
▲表3 截至2020年末國內(nèi)主要省級交通集團的盈利情況 (億元)
▲表4 截至2020年末國內(nèi)主要省級交通集團的盈利情況描述性統(tǒng)計 (億元)
發(fā)展影響因素分析
近十年來,各省交通集團往往承擔地方最大的項目建設(shè)任務(wù),資金來源主要依靠市場化融資。從市場的角度看,指令性的投資和市場化的融資在省級交通集團形成交匯,如何尋求政府使命和市場化運作的平衡,成為各大交通集團轉(zhuǎn)型升級面臨的重要課題。其中,因建設(shè)任務(wù)導(dǎo)致的債務(wù)問題,一直是制約交通集團轉(zhuǎn)型和發(fā)展的重要因素。如何保證債務(wù)剛性兌付,避免資金鏈斷裂,如何構(gòu)建多元化主業(yè),對沖公益性虧損,防范資產(chǎn)負債表衰退,這些問題都亟待具有戰(zhàn)略性的長期解決方案。
在當前金融環(huán)境相對寬松的背景下,交通集團依然應(yīng)該高度重視高速公路金融風險防范,并千方百計在低成本融資的窗口期采取多種措施緩解金融風險,避免陷入金融寬松泡沫。從系統(tǒng)上看,在充分分析債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)、品種結(jié)構(gòu)和成本結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,可積極研究外部不利因素(市場利率上升、融資額度緊縮、行業(yè)負面事件)和內(nèi)部不利因素(政策性虧損、凈資產(chǎn)限制、重大負面事件)對集團債務(wù)結(jié)構(gòu)沖擊可能造成的債務(wù)風險。
從存量債務(wù)結(jié)構(gòu)看,鑒于交通集團當前相對穩(wěn)定的債務(wù)結(jié)構(gòu),通過對各交通集團的外部不利因素和內(nèi)部不利因素單獨或疊加發(fā)生的情景進行充分推演,“政策性虧損”和“信用評級下降”兩個因素對集團債務(wù)結(jié)構(gòu)沖擊最大,可能進而產(chǎn)生債務(wù)風險。
從邊際債務(wù)結(jié)構(gòu)看,“市場利率上升”和“信貸緊縮”對交通集團新增所有債務(wù)融資均產(chǎn)生負面影響,但目前大多省級交通集團仍然處于“AAA信用評級和賬面盈利狀態(tài)”,新增債務(wù)融資成本控制在7%以內(nèi),短期債務(wù)滾動暫時處于良性循環(huán)。
防范化解債務(wù)風險思路
近兩年,為對沖新冠肺炎疫情造成的經(jīng)濟衰退,國內(nèi)外先后出臺多項金融政策引導(dǎo)市場利率大幅下降,市場參與者都在享受低成本融資所帶來的“愉悅感受”,不可避免存在大量借錢、囤錢的情況。
事實上,若以2008年金融危機后的金融政策為參照,可洞察未來兩年的潛在風險:在2008年金融危機發(fā)生后的前兩年(2008年至2009年),國家先后出臺了“4萬億”“4次降息”“1次降準”等眾多逆周期的金融調(diào)控政策,大家同樣非?!坝淇臁钡叵硎堋芭菽h(huán)境”。然而,2010年,為應(yīng)對通貨膨脹,中國人民銀行在一年內(nèi)5次加息。
2010年到2011年,12次提高存款準備金率。如此劇烈變化的金融緊縮政策,產(chǎn)生了巨大的影響,2011年,國內(nèi)高速公路行業(yè)出現(xiàn)大量資金鏈斷裂導(dǎo)致項目停工的現(xiàn)象,更爆出云南高速“只付息不還本”這一震驚國內(nèi)資本市場的重大金融風險事件。
歷史總是在不斷重演,當引以為戒,高度重視,未雨綢繆。
交通行業(yè)自改革開放發(fā)展至今,呈現(xiàn)出明顯的“不平衡不充分發(fā)展”特征,包括交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不平衡、各類投資資本參與不充分、企業(yè)投融資能力的可持續(xù)性不強等諸多問題。在政府面前,各省級交通集團是投融資平臺,理應(yīng)承擔建設(shè)任務(wù),并積極履行政治責任和社會責任;但在市場面前,各交通集團本身又是企業(yè),需要積極向市場化轉(zhuǎn)型升級,因此迫切需要盈利。
當前,在地方財政財力有限的情況下,各級政府無法完全落實出資人責任,各省級交通集團只能使用各種替代性的債務(wù)資本金,這也進一步加劇了債務(wù)風險。尤其在大規(guī)模建設(shè)的同時,還要疊加“綠通”“節(jié)假日免費”及其他各種降費要求,各省級交通集團的盈利能力和投融資能力受到嚴重影響,被動承擔了較大的公益性虧損,以及因此產(chǎn)生的無法償還到期債務(wù)的償債責任。
將來,各省級交通集團很有可能在大規(guī)模項目建成后,面臨財務(wù)狀況惡化和不能償付債務(wù)的危局等“灰犀?!笔录?,還有交通集團巨額有息負債引發(fā)的系統(tǒng)性金融風險等“黑天鵝”事件。
進一步防范化解債務(wù)風險,首先要厘清政府與企業(yè)的責任歸屬,明確各級政府和交通投融資平臺的責任。
其次,應(yīng)出臺短中長期的發(fā)展規(guī)劃,“開前門堵后門”,避免出現(xiàn)債務(wù)違規(guī)情形,具體有幾條建議:
貫徹落實政府出資人責任
針對大量交通集團使用“債務(wù)性資本金”導(dǎo)致隱形債務(wù)不斷加大、潛在債務(wù)風險不斷加劇的現(xiàn)狀,明確各級政府的出資人責任是當務(wù)之急。例如湖南、廣東、廣西、福建等省份,都從省級政府文件層面明確了省級政府和地方沿線政府的出資責任。
引導(dǎo)企業(yè)回歸市場主體地位
針對政府存在占用交通投融資平臺經(jīng)營資源、交通集團承擔過多公益性任務(wù)的現(xiàn)狀,加快交通投融資平臺企業(yè)領(lǐng)域的國企改革勢在必行。目前,山東、四川、浙融資平臺,這些企業(yè)既是可執(zhí)行省級戰(zhàn)略的省屬國有企業(yè),又是具有較高市場競爭力的中國企業(yè)500強,甚至世界企業(yè)500強。
規(guī)劃債務(wù)風險處置方案
針對長遠規(guī)劃,廣開正路的前門,將交通集團所承擔的隱性債務(wù)納入政府債務(wù)管理。參照重慶、貴州等省份,提高利用PPP方式建設(shè)收費高速公路的項目比重。加大收費公路專項債券發(fā)行規(guī)模,增強政府債券對高速公路債務(wù)的保障力度。加大財政對優(yōu)質(zhì)交通投融資平臺的扶持力度,培育、維持、強化和提高交通集團的AAA信用評級,提高可持續(xù)的低成本融資能力。
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